Невидимата заплаха: Външните рискове за страната доведоха МВФ и Министерството на финансите до някакво ограничаване на фискалната експанзия

За първи път от четири години насам през 2003 г. разходите на българско правителство по консолидираната бюджетна програма няма да надхвърлят приходите

За първи път от четири години насам през 2003 г. разходите на българско правителство по консолидираната бюджетна програма няма да надхвърлят приходите. Новината дойде от заключителната мисия на Международния валутен фонд (МВФ) по двегодишното стендбай споразумение, изтичащо през февруари догодина, а поощрение заслужава МВФ, който поиска нулев дефицит още през септември, а и Министерството на финансите (МФ), което се реши на тази крачка. Това би могъл да е първият прочит на тази мисия, след която стана ясно, че няма да се променя вече завишеният спрямо първоначалните планове бюджетен дефицит от 0.7% за 2004 г., но за сметка на това тази година дефицитът ще е нулев вместо предвидените 262.8 млн. лева. Ресурсът за балансирането на бюджета ще дойде от 400-500 млн. лева преизпълнение на приходите и от спестявания от лихвени и капиталови разходи (заради забавянето на някои проекти). Според министъра на финансите Милен Велчев всички извънредни разходи, за които правителството е поело ангажимент (като актуализация на бюджета на здравната каса и коледните пенсии например), ще бъдат реализирани. Субсидирането на държавната компания „Автомагистрали“ с до 200 млн. лева също ще бъде извършено, стига да има достатъчно преизпълнение на бюд­жета, като МВФ не се е противопоставил на проекта. Другата голяма новина беше смекчаването на позицията на фонда във връзка със сумите, записани в частта „Финансиране“ на бюд­жета (тоест „под черта“), за които правителството вече обяви, че ще се използват за инфраст­руктурни проекти. Въпреки че първоначално представителите на МВФ призоваваха подобни разходи да бъдат вкарани в бюд­жета и по този начин да бъдат прозрачни, крайната позиция беше по-уклончива. „Извън начина на осчетоводяване по-важно е дали разходите са част от правителствените приоритети, дали са ефективни, дали макроикономическите ефекти от тях са положителни“, отбеляза ръководителят на мисията Джералд Шиф. В официалното прессъобщение МВФ призовава правителството да действа предпазливо, когато използва фискалния резерв за извънбюджетни разходи или за придобиването на активи за цели, свързани с политиката на управление. За тази година имаше заложен таван от 150 млн. нето за подобни разходи, но бъдещите харчове се отнасят за 2004 г., а през февруари изтича настоящото споразумение с фонда.
Шиф обясни, че е била постигната договореност за по-голямата част от инфраструктурните разходи, като освен това е постигнато съгласие, че те ще бъдат направени „по-нататък през годината“, когато ще е ясно дали макроикономическата ситуация (и най-вече дефицитът по текущата сметка на платежния баланс) се е подобрила и дали рисковете са овладени. „Под условие“ са поставени субсидиите за държавна компания „Автомагистрали“ и Националната горска компания, но според източник от МФ на практика е възможно финансирането им да започне още след първото тримесечие на 2004 г.
От фонда също обявиха, че е постигнато съгласие правителството да продължи да обсъжда със Световната банка (СБ) най-добрите начини за подобряване на пътната инфраструктура. Идеята за подобно сътрудничество се появи през септември, когато новият директор на банката за България Ананд Сет направи първата си опознавателна визита в страната. Тогава от МФ заявиха, че търсят подобно сътрудничество със СБ във връзка с инфраструктурни проекти. Засега разговорите обаче са на твърде ранен етап, за да се говори за някакви конкретни резултати.
Освен СБ правителството възнамерява да привлече и други външни консултанти по инфраструктурните проекти, както и частни инвеститори, които да вложат до 1.5 млрд. евро. Сътрудничеството ще е под формата на публично-частно партньорство (public private partnership), при което по принцип се обединяват усилията на двата сектора с цел по-качествено осъществяване на проекти или предлагане на услуги, традиционно считани за държавни.
МФ е успяло да убеди фонда, че става въпрос за инвестиции, целящи печалба и стимулиране на икономиката, а не просто разход. „Дори някой да си прави сметки да управлява тези пари за своя облага, това няма да е лесно, тъй като в проекта ще бъдат въвлечени сериозни външни компании и средствата ще се изразходват под техен надзор“, заяви пред „Капитал“ високопоставен служител в МФ. Според същия източник лидерът на ДПС Ахмед Доган си е присвоил идеята държавата да засили инвестициите в инфраструктура, за да стимулира икономиката. Тезата е била първоначално формулирана от вицепремиера Лидия Шулева преди 1.5-2 години, след което е била доразработена от специална работна група на МФ. Външните рискове, свързани с нарастващия дефицит по текущата сметка (ДТС) на платежния баланс, бяха основният мотив на МВФ в призива му за свиване на бюджетния дефицит и за евентуалното ограничаване на разходите „под черта“. За деветмесечието ДТС възлиза на 830.7 млн. долара, или 4.4% от прогнозния БВП за годината, при 0.4% за същия период на миналата година. За настоящата година МФ прогнозира, че дефицитът ще стигне 6.8% от БВП, въпреки че бюджетът беше смятан при 5% от БВП. МВФ прогнозира дори 7.75% от БВП, а очакванията на правителството са, че догодина дефицитът ще спадне до 6.2% от БВП. Според Милен Велчев „непредвиденото“ нарастване на ДТС се обяснява с по-високия обем преки чуждестранни инвестиции на зелено, увеличеното потребителско търсене и увеличеното кредитиране от страна на банките.
Логиката на фонда е, че в условия на валутен борд и липсата на възможност за провеждане на парична политика, включително и чрез нивото на валутния курс, основният регулатор на икономиката е фискалната политика. Фондът твърди, че бюджетният дефицит би оказал допълнителен натиск върху текущата сметка, защото държавата ще харчи повече, отколкото изтегля от икономиката чрез данъци. Това генерира допълнително потребление, част от което е за вносни стоки. Друг фактор е растежът на банкови кредити (част от които също допълнително засилват вноса), за който фондът и БНБ договориха мерки за гарантиране на устойчивостта му (виж стр. 44).
По принцип ДТС се свързва с нарастващо задлъжняване на страната като цяло, което е неустойчиво в дългосрочен период и може да доведе до натрупване на „напрежения“ в системата и в крайна сметка до икономическа криза. Ако чуждестранните инвестиции или кредитите от външните заемодатели (МВФ, СБ и Европейския съюз) не успяват да компенсират дефицита по текущата сметка в страна с валутен борд, то това става за сметка на чуждестранните валутни резерви. Евентуалното свиване на паричната база пък би означавало рецесия или ограничаване ръста на икономиката.

Плашилото Аржентина

Въпреки че Милен Велчев спомена Аржентина, припомняйки кризата от 2001-2002 г., когато падна аржентинският валутен борд, за момента не може да се каже, че има пряка заплаха за българския му събрат. Бордът в Аржентина се провали не заради криза по линия на текущата сметка, колкото заради натрупването на задължения от местната власт, съчетани с намаляващи данъчни приходи, рецесия и твърде либерално отношение на правителството към паричната политика по време на паричен съвет.
За разлика от Аржентина през 2001 г. данъчните приходи в България не намаляват, нито пък се покачва дълговото бреме или се влошава матуритетната му структура. ДТС нараства предимно заради увеличаващото се външнотърговско отрицателно салдо, но все пак финансовата сметка, включваща преките, портфейлните и други инвестиции, успява да го финансира през последните години. Риск, разбира се, съществува, че в бъдеще България може да се окаже недостатъчно привлекателна за чуждестранните капиталови потоци, които да финансират по-високия внос.
Така или иначе според фонда потенциалните рискове трябва да се адресират навреме, и то в момент, когато икономиката е във възход, защото именно тогава е най-лесно да се затегне фискалната политика. Министерството на финансите се съгласи по принцип с тази логика, което се вижда и от доклада по бюд­жет 2004. В него е записано, че „основната заплаха пред валутния борд най-често се явява продължителен дефицит по текущата сметка и търговското салдо, защото те намаляват чуждестранните резерви и оказват натиск към обезценяване на местната валута“. Отделно се посочва, че нивото на предвиждания бюджетен дефицит е съобразено с отрицателното салдо на текущата сметка, като свързаните с него рискове се адресират и чрез ангажимента за постигане на балансиран бюджет (в средносрочен план).
Трудно обаче може да каже каква е устойчивата комбинация на бюджетен дефицит/излишък и дефицит по текущата сметка - проблем, по който в момента работи и екип на МФ. Освен това може доста да се поспори дали въобще има някакво сериозно въздействие върху баланса на текущата сметка чрез размера на бюджетния дефицит.

Поглед в бъдещето

Въпреки че на пръв поглед МВФ наложи своята визия за бюд­жетната политика, това твърдение едва ли е съвсем вярно. Фондът договори сумарен дефицит за 2003 и 2004 г. в размер на 284 млн. лева (въпреки че в началото на годината плановете бяха за около 463 млн.), като не допусна предложението на правителството да изхарчи 547 млн. лева в повече от приходите си. Същевременно предвидените за инфраструктура пари от ФР, които неколкократно надхвърлят бюджетния дефицит, бяха поставени „под условие“, което би могло да се тълкува като някакво ограничаване на напъните за тези харчове. Липсата на конкретика във формулировката обаче, както и твърде общите правила за фискалния резерв, които се залагат в Закона за бюд­жета (виж карето), може да се окажат недостатъчни за същинско блокиране на експанзионистичните фискални желания.
Както се и очакваше, правителството се съгласи на по-строга фискална политика тази година, за която знае до голяма степен с какво преизпълнение разполага. За все още неизвестната 2004 г. беше оставен дефицит в размер на 0.7% от БВП. Ако обаче се добавят разходите „под черта“, бюджетният дефицит за 2004 г. става 3.1% от БВП, а не 0.7%. Осъществи ли се и схемата за капитализиране с до 200 млн. на „Автомагистрали“ тази година, то реално догодина държавата ще изразходва общо 1.38 млрд. лева (3.6% от БВП) повече, отколкото ще събере чрез приходната част на бюджета.
Не може да се изключи напълно обаче, че следващата година няма да е подобна на 2003 - отново с изненадващ ръст на външнотърговския дефицит, а оттам и на дефицита по текущата сметка. Вярно е, че излизането на Европа от икономическия застой ще се отрази благоприятно на външната търговия, но през последните шест години положителната корелация с икономическия ръст в ЕС е в сила както за българския износ, така и за вноса. Така че ще е важно и как ще се развият и взаимоотношенията с останалите външнотърговски партньори. В крайна сметка може да се окаже (още повече ако са верни разсъжденията на МВФ и МФ), че проблемът с дефицитите по текущата сметка и бюджета просто е бил отложен във времето.

Правителствени инвестиционни проекти и субсидии „под черта“ - бюджет 2004 
 Показатели  млн. лева
 I. Централен републикански бюджет  -573.0
 - Държавно дружество „Автомагистрали“  -520.0
 - Национална горска компания  -50.0
 - Фонд „Енергийна ефективност“  -3.0
 II. Министерства и ведомства  -202.4
 - Държавни инвестиционни заеми с краен бенефициент търговски дружества (нето)  -202.4
 III. Придобиване на дялове, акции и съучастия от Министерството на околната среда и водите в държавно предприятие „Управление на дейностите по опазване на околната среда“  -20.0
 IV. Извънбюджетни сметки и фондове  -100.0
 - Фонд Земеделие  -100.0
 Възмездно финансиране (нето) – Консолидиран държавен бюджет  -895.4

Източник: МФ

Законопроект цели по-голяма прозрачност за фискалния резерв

С цел създаването на ясни правила за целесъобразно и прозрачно опериране с фискалния резерв в момента си проправя път до пленарна зала законопроект за допълнение на Закона за устройството на държавния бюджет, който би трябвало да бъде приет до края на годината. Той е предложен от група депутати от „Коалиция за България“, но се подкрепя от всички парламентарни групи. Управляващите се надяват с него да парират донякъде критиките на опозицията за непрозрачност на разходите „под черта“.
В законопроекта се дефинира понятието фискален резерв и се уточнява, че минималният размер на резерва се определя от парламента, но не може да е по-малък от прогнозните плащания по главници и лихви по държавния дълг през съответната година и по-малък от 85% от средноаритметичното на прогнозните плащания по дълга за следващите три години. Според зам.-министъра на финансите Красимир Катев най-подходящо е размерът за догодина да бъде фиксиран на 2.5 млрд. лева, за да може предварително да са заделени средствата, необходими за гарантиране на по-високите плащания по дълга през 2007 г. В момента в споразумението с МВФ е записан минимален лимит от 2.4 млрд. лева.
Другото ограничение по управлението на ФР, наложено от МВФ - тавана на нетните разходи, свързани с провеждането на определена политика, не е залегнало изрично в проектозакона. Народното събрание е органът, който ще определя в бюджета каква част от превишението над задължителното минимално ниво (което трябва да се държи в БНБ) ще може да се инвестира от министъра на финансите извън БНБ след съгласуване с централната банка. Предвижда се още с наредба да се определи редът на съответните публични търгове, така че засега не е ясно доколко наистина ще бъдат дефинирани ясни процедурни правила и какъв последващ контрол ще може да упражнява парламентът върху изразходването на средствата от фискалния резерв. 
 
Двойните дефицити - реален или мним проблем

Въпреки че МВФ и правителството обявяват, че чрез ограничаване на фискалната политика може да се облекчи положението на текущата сметка, доколко двата макропоказателя са свързани е донякъде спорно.
Според Елена Павлова, икономист в Центъра за икономическо развитие, някаква пряка връзка между двата дефицита може да се търси единствено в това, че повишеният внос води до увеличаване на бюджетните приходи от мита, ДДС и акцизи, което би трябвало да означава, че двата дефицита се движат в различна посока под влияние на вноса.
„Питам се, след като външното търсене намалява и икономическият цикъл (и заниженият растеж) се „внася” с по-ниските темпове на нарастване на износа, как може затягането на фискалната дисциплина (което допълнително спира растежа) да е подходяща мярка?
Освен това е ясно, че част от вноса е свързан с инвестиции и производството, от които в бъдеще ще следва увеличен обем и по-конкурентен внос”, отбелязва Павлова.
Изследване по темата на Австрийската национална банка отпреди една година, основаващо се на данните за 18 държави, включително и България, пък стига до противоречиви изводи.
Докато сравнението между страните показва положителна зависимост между двата дефицита, то разглеждането на времевите серии за всяка страна поотделно показва негативна зависимост в повечето случаи.
Тези изводи донякъде се подкрепят от изчисленията, които могат да се направят за България.
През годините корелацията между стойността на бюджетния дефицит и дефицита по текущата сметка е отрицателна, като за последните пет години клони към неутрална.
От отрицателна към неутрална се изменя и корелацията между бюджетния дефицит и външнотърговското салдо. Ако се разгледа обаче връзката не на самите стойности на тези макропоказатели, а на техните изменения, се получава, че корелацията е положителна, макар и намаляваща по сила.
Всъщност, както отбелязва Economist в един свой справочник, аргументът, че със свиването на бюджетния дефицит ще намалее и дефицитът по текущата сметка е придобил популярност през 80-те години, когато САЩ формират подобни големи дефицити.
„Подобна взаимовръзка обаче е валидна само ако спестяванията и инвестициите на частния сектор остават непроменени - нещо, което обикновено не се случва”, отбелязва Economist.